利害关系人对行政确权决定不服是否必须经过复议前置程序

　　【案情】

　　李某、周某、孙某三家宅基地相邻，均属同一行政村，李某与周某系东李庄自然村村民，孙某系东头自然村村民。1982年，原区政府建临姜饭店，占用李某、周某两家部分宅基地，并安排李某、周某两家各一人在饭店上班。后饭店倒闭，李某、周某两家便将饭店整理后分别居住。2007年2月，李某欲翻建房屋，周某阻止发生纠纷。李某于2008年5月21日向镇政府提出确权申请，镇政府调查后，依照土地管理法第三条、第十六条第一款之规定，于2009年1月9日作出确权决定书。该确权决定的内容为：1.该争议的地方所有权归东李庄集体所有；2.原政府建的饭店处东临李某，西临周某，南临韦庙路，北至孙某处，东西长10.8米，南北长8米由李某保管使用；3.原政府建的饭店占用周某的地皮东西长8米，南北长13米由周某保管使用；4.该争议的集体大塘应有偿使用，由行政村研究实施方案并加盖行政村公章进行落实。该确权决定还明确规定，若对确权决定不服，既可以提起行政复议又可以提起行政诉讼。2014年9月，李某欲再次翻建房屋，孙某出面阻止再次引起纠纷。李某提起民事诉讼，请求法院依法排除妨害，孙某不得阻止自己建房。诉讼中，孙某发现李某提交给法院的镇政府于2009年1月9日作出的确权决定书。孙某遂提起行政诉讼，请求法院撤销该确权决定，同时，民事诉讼中止审理。

　　【分歧】

　　对镇政府作出的确权决定不服，救济途径是先走行政复议程序，还是直接提起行政诉讼，存在不同意见。一种意见认为，孙某对该确权决定不服，不属法院行政诉讼受案范围，法院不应受理，已经受理的，裁定驳回起诉。另一种意见认为，本案属于法院受案范围的行政案件，对孙某提起的行政诉讼，法院应予受理。

　　【评析】

　　笔者倾向于第二种意见。对孙某不服镇政府作出的确权决定而提起的行政诉讼，法院应予受理。理由如下：

　　2014年修改的行政诉讼法第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”本案中，镇政府作出的确权决定属于法院行政诉讼受案范围，是可诉的行政行为。

　　《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释［2003］5号）指出：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（［2005］行他字第4号）进一步明确：“最高人民法院法释［2003］5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”根据上述规定，土地确权案件侵犯行政相对人已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，必须经过复议后才能提起行政诉讼。

　　对已经依法取得自然资源所有权和使用权怎么理解？笔者认为，依法取得应当理解为行政相对人已经取得了自然资源所有权和使用权的法律凭证。一个是行政许可行为，一个是行政确认行为，当这两种行政行为发生冲突的时候，适用复议前置程序。本案孙某没有取得土地使用权的法律凭证，只有与村委会达成的有偿使用土地的协议。孙某对镇政府的确权决定不服，不必经过行政复议，可以依法直接向法院提起行政诉讼。