为政府举债打开法律的“前门”

去年6月27日,审计署审计长刘家义在向全国人大常委会作审计工作报告时,首次披露了中国地方债底数,截至2010年年底,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元,约相当于当年GDP的27%。“现在地方政府面临债务偿还困难的问题,与我国的地方政府借款安排缺乏可持续性有关,地方政府不能作为借贷主体,对于一些地方上需要建设的大型项目,大量的资金缺口只能通过地方融资平台解决,这本身就存在很大的金融风险。”山东财经大学(筹)区域经济研究院副院长董彦岭表示(1月9日《经济导报》)。　　预算法第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”但是,截至2010年年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。其中,乡镇政府负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。从偿债年度看,2010年年底地方政府性债务余额中,2012年到期的地方政府债务有1.84万亿元,其中政府负有偿还责任的债务达到1.298万亿元,而政府负有担保责任的债务为2972亿元。从资金缺口看,2012年后地方政府的资金缺口将逐步增大,即使考虑到借新还旧,2012年或将出现1.18万亿元资金缺口。所以,对地方债潜在的风险必须高度关注。　　应当说,地方政府要实现经济的跨越式发展,适当的负债是不可避免的,但是地方政府性债务余额高达GDP的27%,不但会影响基层政府的正常运转,还将埋下巨大的社会危机隐患。来自交通银行金融研究中心在一份报告中指出,“地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高,有的高达80%以上,政府隐形债务负担过重”。我以为,如果地方债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方政府融资链条面临断裂,很多地方经济发展也可能面临停滞,甚至崩盘。所以,化解、防范地方债务风险需要多策并举,把地方政府的负债控制在合理的、可承受的范围之内。　　首先,建立规范的地方政府债务风险管理制度,确立适当的监测体系和风险控制标准,采取合理的措施和手段严防产生新的不合理债务,建立科学的地方政府债务管理机制,确保落实偿债资金来源,建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度。譬如,针对广州市融资主体债务问题,广州市财政局新成立的地方债务处,研究建立相关的风险预警机制。　　其次,适调地方政绩考核模式,减轻对于债务经济的过度依赖。在现有政绩考核模式下,GDP决定了官员的政绩。如果债务能带来政绩和GDP,通过借债攫取政绩和GDP就会成为官员“自然而然的选择”。同时,因官员的升迁、调任并不与债务挂钩,债务运行周期也无法与地方政府官员的任期匹配,地方债务很可能出现“滚雪球效应”。所以,中央和上级政府应适调地方政绩考核模式,采取有效措施和方法清除历史遗留问题。对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免；对逾期债务和不良债务给予适度的减免。　　第三,通过立法赋予地方政府债务发行权限。近年来,包括代发地方政府债以及地方政府自行发债试点,都是地方债务管理升级的重要举措。但是,解决地方债务危机,破解地方财务困境,最根本、最有效的方法就是通过预算法、担保法等相关法律给予地方政府适度负债的法律通道,进而规范政府举债。以上海、广东、浙江、深圳四地自行发行地方债为例,发行的结果显示这一方式受到市场的认可,四地债券发行的利率都低于市场预期,认购热情高涨。应该说,地方自行发债打开了地方政府融资渠道的“前门”,而包括地方政府融资平台这样的“后门”也将越关越小。和开“后门”不一样的是,打开“前门”意味着地方政府的负债不再是灰色的,而是透明的、受监督的。

来源：法制日报