对提高植物新品种保护制度运行效率的思考

　　摘要:通过对我国植物新品种保护的实施情况进行分析,发现植物新品种保护并没有发挥出预期的制度效果。本文从育种者、种子产业和管理部门三个层面探讨了影响植物新品种制度运行效率的障碍因素及其原因,提出要保证植物新品种保护充分发挥其制度效果不能把目光仅放在完善品种保护体系本身,而要从推动品种权实施、规范种子产业发展和构建品种权保护机制三个方面同时入手,并给出了相应的对策建议。
　　关键词:植物新品种保护制度;运行效率;障碍;品种权
　　作为农业知识产权制度的重要组成部分,植物新品种保护制度对于育种科技创新、国家种质资源保护乃至整个种子产业的发展都具有重要的推动作用。然而,从我国植物新品种保护制度的实施情况来看,上述制度效果并没有充分发挥出来。
　　1 我国植物新品种保护的实施现状
　　我国植物新品种保护制度自1999年正式实施以来,逐步建立了相应的机构和体系,品种权的申请和授权数量逐年上升。据农业部植物新品种保护办公室统计,截止到2007年9月30日,共受理农业植物新品权申请4367项,授权1303项,一些授权品种的产业化也为粮食增产和农民增收做出了积极贡献。
　　就植物新品种保护制度而言,一方面要能够激励育种者(尤其是私人部门)对新品种培育的持续投入从而推动育种创新,另一方面要能够促进新品种的推广应用使其发挥出对种子产业乃至整个农业和农村经济发展的推动作用。然而,从植物新品种保护制度实施情况来看,这两种作用还没有充分发挥出来。主要表现在:
　　1.1 授权品种的所有者以公共科研教学单位为主,私人部门所占比重低
　　在获得授权的1303个农业植物品种中,企业拥有的仅为373个,不足30%;而美国授权品种中90%的品种权由私人部门(种子企业)所有。我国公共科研教学单位的育种投入基本来自于政府投入。
　　1.2 品种权转化利用率低
　　根据对部分科研单位的调查估算,目前授权品种中实现推广应用的比例不超过1/2①。没有实施的品种权既不能为所有者带来经济回报,又无助于农业生产技术水平的提高;相反品种权人每年还要为它支付年费。所以,品种权转化利用率低导致的品种权收益功能难以实现必然影响到育种者对育种的持续投入,从而影响育种创新。
　　1.3 从农业授权品种的构成来看,以粮食作物为主,蔬菜、花卉、果树等经济作物所占比例低,品种构成单一
　　在1303个农业授权品种中,大田作物有1202
　　个,占总量的92%,其中水稻、玉米、小麦品种共1108个,占总量的85.03%;而其他经济作物品种仅为101个(其中蔬菜品种46个,花卉品种23个,果树品种32个)。单一的品种构成一方面不利于保护我国丰富多样的野生种质资源②;另一方面也说明了植物新品种保护制度的经济激励效应没有充分发挥出来③。
　　1.4 从申请数量来看,育种者申请品种保护的积极性不高
　　2001-2005年间,我国植物新品种保护的申请数量为2754件(包括农业和林业),平均年申请量551件;而同期日本的平均年申请量为882件,美国的平均年申请量为713件。育成新品种中申请品种保护的比例也很低。以水稻为例,据不完全统计,全国共有100多个水稻育种研究所,到2003年底全国通过国家和省级审定的水稻品种累计有3384个,而同期申请保护的水稻品种数量仅为899件,而这其中可能还包括没有审定的品种④。2003年当年通过全国和省级审定的水稻品种有338个,其中只有102个提出品种保护申请,不足1/3〔1〕。
　　2 影响植物新品种保护制度运行效率的障碍及原因
　　作为一项保护知识产权的制度安排,植物新品种保护涉及到的相关主体是育种者、种子产业和管理部门⑤,因此,本文拟从这三个层面来分析影响植物新品种保护制度运行效率的原因。
　　2.1 育种者:申请保护积极性不高
　　从育种者的层面来看,无论是公共科研教学单位还是种子企业,申请品种保护的积极性并不高。以江苏省为例,该省“十五”期间审定的品种总数中仅有不到20%的品种申请了保护,审定品种总数中只有不到10%的品种真正被授权保护〔2〕。私人育种者提出的申请也很少,以农业植物品种为例,仅占总申请量的1/3⑥。造成这一问题的可能原因有以下几个方面。#p#分页标题#e#
　　2.1.1 育种者缺乏知识产权保护意识 由于我国实施植物新品种保护制度的时间较短,相当一部分育种者尤其是科研教学单位的科技人员知识产权意识淡薄,在推出新品种时,并不重视知识产权的保护。由于多年形成的惯性思维,许多科研人员在培育出新品种之后第一件事是申请品种审定,而不是申请品种保护。
　　2.1.2 缺乏植物新品种保护的相关知识 也有一部分育种者意识到知识产权保护的重要性,但是由于缺少植物新品种保护相关知识,从而影响了申请品种保护,甚至由于保护不及时造成新品种知识产权的流失。
　　2.1.3 缺少对职务发明申请知识产权保护的激励机制 对于公共科研和教学单位的育种者而言,他们的育种投入主要来自于公共财政,育种的新品种属于职务发明,其所有权属于单位或者国家。如果对于申请品种保护没有相应的奖励办法和激励机制,育种人员必然缺乏申请品种保护的积极性。
　　2.1.4 品种权收益功能无法顺利实现 申请品种保护需要投入费用,因此,如果授权品种不能够推广应用并产生收益的话,成本大于收益,育种者自然缺少申请品种保护的激励。
　　2.1.5 侵权现象时有发生,而品种权人维权成本高甚至无法有效维权 主要表现在:维权诉讼程序复杂,既费时间又费精力,使科研任务紧张的育种者望而却步。对品种权人而言,如果其权益无法得到有效保护、甚至受到侵害后不能得到补偿,他必然会对植物新品种保护制度失去信心。
　　2.2 种子产业:品种权实施渠道不畅
　　如前所述,促进授权品种推广应用也是植物新品种保护制度的目标之一。种子产业是品种权实施的主要渠道,也是新品种推广应用的重要环节。由于种子产业发展不规范导致品种权实施渠道不畅,使这种良性互动并没有发挥出应有的作用。主要原因如下:
　　2.2.1 缺少完善的品种权交易体系 目前绝大多数的授权品种都掌握在科研院所、教学单位,他们擅长于科研创新,却不具备实施品种权的优势。我国现有的技术交易市场一方面不适应品种权交易的特点,另一方面在经纪人队伍的规范、无形资产评估等方面尚不完善,缺乏统一的管理标准和连续性服务。这是品种权不能顺利实施的重要原因。
　　2.2.2 授权品种多为职务育种 私人育种者以外的申请主体拥有绝大部分的品种申请和授权,而这些申请主体的育种投入基本来自于国家或者单位,育成的品种为职务育种。根据农业部的统计,目前96.2%的授权品种为职务育种,权属归该单位所有,课题组和研究人员拥有品种权的仅各占2%〔3〕。这些都影响品种权的实施。
　　2.2.3 新品种的供需双方缺少有效的信息交流 目前我国新品种的供给主体是科研和教学单位,需求方是农户,农户的需求直接反馈给种子企业。种子企业与研发主体之间并没有建立通畅的信息渠道,影响新品种的推广应用。
　　2.2.4 种子企业没有足够的资金实力购买一些确实具有经济效益的品种 我国种子产业的典型特点是企业规模小,行业集中度低。据农业部统计,到2006年8月,注册资金3000万元以上的种子企业仅有80多家,没有一家销售收入超过10亿元〔4〕。一些种子企业也明确表示,缺少资金是目前他们进行品种权交易的最大障碍。
　　2.2.5 种子产业不规范导致交易行为不规范,假冒、侵权时有发生 目前,我国种子产业中有相当部分企业技术力量差,经济实力弱,没有开发新品种和购买新品种的能力,这是导致品种假冒和侵权的主要原因〔5〕〔6〕。目前种子产业假冒、侵权现象非常严重,这必然增加品种权交易的市场风险,提高交易成本。
　　2.3 管理部门:规范种业发展任重道远
　　种子产业的规范发展对于植物新品种保护制度的实施效果影响重大,而种业发展离不开政府相关机构对种子产业的管理。目前,我国种子产业在品种管理、种子质量控制和种业市场管理方面存在较多问题亟待解决,而这些是影响植物新品种保护制度实施效果的主要障碍。#p#分页标题#e#
　　2.3.1 种子产业实行多级管理,不利于统一规范的全国种业市场的形成 我国种子产业实行国家、省、市、县四级行政管理,这种管理体制造成机构设置繁而乱,地方法规不统一。由于品种推广的生态区远远大于行政管理的辖区,所以经常出现不同机构之间相互牵制和推托,为地方保护创造了条件,同时又不利于打击侵权、假冒行为。
　　2.3.2 品种审定与品种保护工作分别有两套管理体系 既存在资源和时间浪费,又让育种者难以把握。我国5种子法6规定,种子上市前必须通过品种审定。一个品种从申请到通过审定需要2-3年的时间(两年的区试和一年的生产试验)。获得品种权的品种也须经品种审定才可推广应用,一个新品种从提出申请到获得授权也平均需要2-3年的时间。育种者需要权衡品种保护与品种审定的时机,以便在最短的时间通过审定并同时获得品种权;如果能将二者统一起来,既可以节省资源,加快新品种上市时间,又有利于有效保护品种权。
　　2.3.3 制种生产程序不统一,管理混乱 我国对主要农作物种子制种实行生产许可证制度,拿到生产许可证的企业可以自行繁育,也可以委托农户。由于目前国家没有统一的种子生产程序,对种子生产企业也没有全国统一的标准,导致制种环节管理不力。
　　2.3.4 许多地方种子的行政管理和经营部门并没有做到完全分开〔4〕 政企不分的后一就是存在严重的地方保护主义,种子市场缺乏透明度,没有公平的交易规则,既不利于品种权交易,又为打击假冒、侵权制造了障碍。
　　2.3.5 对品种权交易缺乏规范管理 主要表现在:品种权交易没有相应的政策法规加以规范;对代理机构监督管理不力,存在一些冒充或者根本没有经营能力的代理机构;没有建立可靠的品种权信息发布机制和平台,品种权人和企业要想得到真实可靠的信息要付出较高的成本;没有对品种权的无形资产评估做出规范和管理。
　　2.3.6 缺乏对品种权的有效保护机制 品种权遭到侵犯或者假冒品种权的,品种权人或者利害关系人有两种选择方式,一是请求农业、林业行政部门处理,二是向法院提起诉讼。行政部门的处理以调解为主,不具有法律效力。法院诉讼程序复杂,取证困难,同时如果碰到既难确定侵权人的非法获利又难确认被侵权人的实际损失的情况下,很难确实赔偿金额。2002-2005年间,全国法院受理的400多件植物新品种纠纷案件中多数以撤诉、和解方式结案〔6〕,品种权人的合法权益没能得到有效保护。
　　3 提高植物新品种保护制度运行效率的对策
　　总之,育种者申请保护积极性不高、品种权实施渠道不畅、种子产业发展不规范是影响植物新品种保护制度效果的主要障碍,而且三者是相互联系、相互影响的。因此,若要从根本上解决我国植物新品种保护中存在的问题,不能把目光仅放在品种保护体系本身,而要从推动品种权实施转化、规范种子产业发展和构建品种权保护机制三个方面同时入手,三管齐下。
　　3.1 建立规范的品种权交易体系
　　品种权交易体系应当包括信息发布平台、品种权价值评估机构、品种权交易代理机构等。一是建立信息发布平台,减少品种权交易过程中的信息不对称。具体方式包括:建立品种权专题数据库、举办新品种展示交易会、创建品种权交易网站等。二是加强对品种权代理人及代理机构的管理和培训,实施品种权代理机构认证制度。三是建立规范的品种权评估机构,对品种权的市场价值进行评估,为公平交易提供基础。四是制定品种权交易法规,加强品种权交易合同管理。
　　3.2 加强对种子产业的管理
　　种子产业发展不规范、种子市场发育不完善既影响到品种权的顺利实施,又不利于种业的长远发展,所以必须加强对种子产业的管理。一是精简种业管理体系,建议取消市、县两级管理,对于种子产业中出现的问题制订全国统一的管理法规。二是将品种审定与品种保护统一起来,尽可能把品种权测试(DUS)与品种审定测试(VCU)同步进行,节省育种者支付的费用,加快新品种的上市速度。三是制订全国统一的种子生产程序,严格对种子生产企业的监督管理,源头上保证种子的品质优良、身份可靠(不是侵权或假冒品种)。四是全面推行种子认证制度,建立与世界接轨的种子质量检验制度。五是深化种子管理体制改革,使种子管理机构与种子公司彻底脱钩。#p#分页标题#e#
　　3.3 构建有效的品种权保护机制
　　有效的品种权保护机制既能增强育种者对植物新品种保护制度的信心,提高其申请保护的积极性,又能够有效打击侵权和假冒行为,保证种子市场公平有序。一是农业、林业行政部门加大对品种假冒、侵权的执法力度,建立专门的执法机构和队伍,提高执法效率。由于行政主管机关对植物新品种的具体业务比较熟悉,所以现阶段应发挥行政调处品种权纠纷快的特点,以行政保护为主。行政部门应主动跟踪了解植物新品种申请和授权情况,到制种基地集中收集证据,查处侵权行为。二是建立行政机关与司法机关的合作机制,对品种权纠纷行政调解不成、诉诸法院的,行政执法部门应支持和协助司法机构的审理,为其提供技术支持,比如证据保全、侵权鉴定等。三是提高侵权赔偿数额。目前植物新品种侵权赔偿数额的上限为50万元人民币,建议提高赔偿数额的上限,既能加大对侵权者处罚力度,又能激励被侵权者维权的动力。
　　3.4 提高相关主体的植物新品种知识产权意识
　　植物新品种保护制度在我国实施不足10年时间,相对于其他知识产权制度而言,仍然是一项新生事物,必须加强对其相关知识的宣传普及力度,提高相关主体的植物新品种知识产权意识。一是通过各种渠道、各种手段积极宣传植物新品种保护的相关知识。二是就相关知识开展有针对性的培训,培训对象包括科研教学单位的育种人员、种子企业、从事植物新品种保护工作的相关机构人员等,重点加强对中小种子企业的培训。三是争取各种新闻媒体的支持,对发生的植物新品种侵权、假冒案件进行跟踪宣传和报道,提高品种权人的维权意识。
　　3.5 调整育种研发投资政策
　　一是调整公共育种单位的研发重点,从盈利较高的杂交育种和生物技术育种应用环节退出,转向更为基础的研究,主要集中在常规育种和基因筛选、种质资源收集与保护、育种技术的发展方面;应用性的开发研究交私人部门承担,政府财政对种子研发的投资逐渐过渡到基础性、公共性和非盈利性的项目上。二是加大对育种研发的投入,目前可以考虑对从事品种选育的种子企业给予支持,增强其研发能力。三是拓宽育种研发资金的来源渠道,比如对品种权进行评估,进行质押,获得银行贷款或者吸引风险投资;制订优惠政策鼓励银行向育种者提供贷款等。
　　3.6 完善植物新品种保护制度体系
　　一是进一步简化申请程序,缩短申请周期,提高育种者申请保护的积极性。二是制定优惠政策,鼓励育种人员多申请品种保护,比如对已拥有品种权的申请人减缓申请费和审查费,对于没有获得授权的品种退还申请费、审查费等。三是制定优惠政策,引导品种权的结构均衡,目前我国品种权构成中以水稻、玉米、小麦等粮食作用为主,一些重点领域自主知识产权少,建议对于关键技术领域的品种权给予奖励。四是鼓励育种者在国外申请品种权,对在国外申请品种权的育种者提供免费代理服务、资助申请费用、获得品种权给予奖励等。
　　参考文献:
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　　〔3〕罗忠玲.农作物新品种知识产权制度研究〔D〕.武汉:华中农业大学,2006.
　　〔4〕佟屏亚,中国种子产业形势及发展趋势〔J〕.调研世界,2007,(2).
　　〔5〕谭祖卫,孙宝启,高旺盛等.中美种业体系比较研究〔J〕.中国种业,2004,(5).
　　〔6〕蒋志培,李剑,罗霞.关于对5最高人民法院关于审理侵犯植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定6的理解与适应,中国知识产权司法保护网,http://www. chinaiprlaw. cn/file/2007010110141. html〔EB/OL〕.
　　注释：
　　①在对公共科研教学单位的调研中发现,育种者对研发的新品种申请品种保护,并不受经济驱动,很大程度上是为了研究成果评审鉴定或者能够获得科技奖励。#p#分页标题#e#
　　②通过对野生种质资源加以开发利用并获得自主知识产权是保护我国种质资源的有效途径。
　　③从发达国家实施植物新品种保护的经验来看,越是具有比较收益的新品种,育种者越有申请保护的积极性。
　　④申请保护的品种可以不经审定,但若要推广应用则必须进行品种审定。
　　⑤农民是新品种的最终使用者,作为相关利益主体对植物新品种保护制度的实施也有影响,只是这种影响不如其他主体大。
　　⑥截止到2007年9月底,农业部共受理申请4269项,其中种子企业提出的申请为1421项。(作者：孙炜琳 王瑞波，来源：科学管理研究)